优化设计地方政府规制做好旅游开发保护工作

设立统一权威的协调工作机制，确立责任明晰的景区规制权
　　首先，设立统一权威的协调机制可以很好地调节规制冲突，激励规制机构更为科学有效地管理。其次，协调机制可以通过成立权威的协调工作组实现。协调工作组的主要任务是通过外部压力解决机构内部争议及冲突，避免规制重叠及规制真空。当规制机构之间出现意见和矛盾时，经过工作组科学论证以后，以工作组的意见为最终意见。下设地方一级具有相当规制权的协调工作组，通过有效的权利制衡机制，使各方利益能在统一管理中协调一致。再次，明确规制权，保证规制机构的规制权限。同时落实相关责任，明确公共性旅游资源隶属，结合实际情况，具体落实到相关责任部门，由固定的部门对公共性旅游资源负责。

完善经济规制，规范企业行为
　　首先需要对企业进行资质认证，制定科学的选择标准。在此基础上，根据景区的不同级别，给予行业准入。经营企业的进入资格得到认证之后要签订责、权、利明确的合同来规范企业行为，并严格按照合同履行。经营合同应保证合同期满所有资产的所有权归政府，将景区的使用权、部分收益权和部分处分权交由经营企业运作；规定质量保护标准。在经营合同期满后，对获得经营权的企业重新考核，以确保企业行为符合合同要求，审核通过后方可续签合同。或通过经营权重新投标等形式竞标，开始新一轮的经营合约。
　　为避免打击投资的积极性，要保证政策的连续性，使经营权限合法化，形成制度保障。同时配合多种经济激励方式，如金额合理、方向明确的税收和补贴等，引导企业的经济行为与社会利益的发展方向一致。

细化质量规制，进行科学评估和绿色核算
　　公共资源类旅游景区资源保护绩效评估有很多种方法，其中专家判断法最为常用。专家可以是具有一定工作经验的安全环保、生产技术、能源、设备等方面的业内人士，也可以是本行业中具有一定专业知识的专家。在专家选择方面要统筹，既要有资源保护的行家，也要有经营企业管理人员参与，公平公正地对资源开发利用状况进行科学评价。专家还需要对景区资源的性质、功能分区、保护措施、游客容量和旅游承载力等内容做出科学规定。
　　质量规制的实质是通过将外部费用计入企业的实际成本，减少经营企业过度开发的冲动，实现私人成本和社会成本的一致，促使他们改变行为方式。绿色核算是将外部成本内部化，约束经营企业的行为。通过对景区定期监测和反馈，将旅游开发中生态环境资源的损耗与折旧、环境损害与预防费用支出以及环境恢复费用支出作为旅游收入或支出的项目，定量反映到经营企业经济成本当中。如向经营企业收取超标排污费、污水排污费，由经营企业从投资回报中支付，以控制经营企业对环境造成污染。

建立完善法律规制体系
　　首先，需要宪法明确公共资源类旅游景区所有权归国家，国务院代表国家对其实施所有权。如《中华人名共和国自然遗产保护法(征求意见稿)》规定：“自然遗产所在地县级以上地方人民政府应当依据自然遗产的类型，设立国家级自然保护区管理机构或者国家级风景名胜区管理机构(统称自然遗产保护管理机构)专门负责保护、管理工作。”这为旅游区资源保护提供了直接的法律依据。其次，省人大也可以结合张家界的实际制订《遗产保护法》的实施细则或修改《湖南省武陵源世界自然遗产保护条例》，使其更加全面和更具操作性，达到更有效保护张家界旅游资源的目的。再次，理顺产权关系，建立有效的、法定的管理体制，在旅游资源保护中依法加强政府规制，建立完整有效的监督保护体系，设定民众团体的公益诉权机制，监督政府依法行政。从司法程序上促进旅游资源保护的司法化，增大保护旅游资源的执法力度，限制过度开发，促进旅游资源可持续利用。

建立多元监督制衡机制
　　多元监督体通过多种方式直接或间接影响政府决策，其调查结果及监督结果在处理实际问题时应具有参考性，其通过发布研究、评估报告，揭示经营活动造成的环境影响，应引起相关部门的关注。关键是寻找到一种制衡的多元监督机制。要建立全覆盖的社会反馈机制，对旅游资源的保护与开发实行全民监督管理。这种机制既包括人民代表、政协委员、工商联、民众组织、社会团体、新闻媒体等传统的社会渠道反馈，又包括市场主体渠道反馈。政府规制方应高度关注各方的反馈，并将观测范围扩大到市场投资主体、社区、旅游从业人员和社会组织，构建一个以政府为中心的拓扑型蛛网结构。各级政府一方面接受党委的领导和人大、政协等的监督，另一方面还接受民众、新闻媒体和社会组织的监督。
....... （作者系市地税局法规科副科长）