对地方人大监督工作的思考

　　自《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）实施以来，地方各级人大常委会紧紧抓住贯彻实施《监督法》的重要机遇，充分发挥人民代表大会制度的优势，进一步加强和改进人大监督工作，围绕工作大局，扎扎实实地贯彻落实科学发展观，在推进经济发展方式转变，促进依法行政和公正司法，维护社会公平与正义，加快社会主义民主法治建设的进程等方面取得明显实效。但从三年多的实践来看，地方人大常委会监督工作还仍然存在一些值得探讨和亟待解决的突出问题，需要我们从理论和实践两方面进行思考，寻找解决途径。

　　一、人大监督的理论基础及其现实意义
　　什么叫监督？《辞海》解释为监察、督促。从字面上讲，是由上而下的监视和督察。作为权力制衡与代议制民主的柱石——监督起源于西方，其理论根源于社会契约论和主权在民论。目前，在我国，人们所使用的监督概念，已经超越了它本来的含义，其内涵随着社会实践发展而不断丰富，赋予了新的时代内容，成为民主或民主政治的重要范畴，成为国家权力机关、专门机关、有关组织机构和公民，依照一定的制度和法律规范，对个人或组织进行督察、制约、监控的一种社会活动。人大监督，是指人大及其常委会为了维护宪法法律的贯彻实施和人民群众的根本利益，代表人民的意志，对由它产生的“一府两院”的行政、执法和工作情况实施的监督，是代表人民所进行的监督，是最高层次、具有法律效力的监督，具有民主性、全局性、权威性。中国共产党人早在革命时期就对人民监督进行了积极的探索。毛泽东同志在1937年就提出：“我们的目的，是要实现议会制的民主共和国”，他在1940年的《新民主主义论》、1945年的《论民主联合政府》中都较为明晰的勾画了人民政权的基本框架。新中国成立后，我国历史性地选择实行议行合一的政治结构，确立了人民代表大会制度。小平同志在改革开放初期就强调“要有群众监督制度”的新思路，明确提出“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤销、罢免，要求他在经济上依法退赔，并使他们受到法律、纪律处分。”江泽民同志指出“在我们国家生活的各种监督中，人大作为国家权力机关的监督是最高层次的监督。　　　监督一府两院的工作是人大及其常委会的一项重要职责，这种监督既是一种制约，又是支持和促进。”党的十六大后，胡锦涛同志提出“把党内监督与人大监督、政府专门机关监督、政协民主监督、民主党派监督、司法监督、群众监督、舆论监督等很好地结合起来，形成监督合力，提高监督效果。”毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛等为代表的共产党人在中国革命和建设的伟大实践中，创造性构建和完善了人大监督理论，并付诸于具有中国特色的民主政治建设，对完善我国的权力监督制约体制提供了坚实的理论支撑和有力的实践指导。党的十一届三中全会以来，随着依法治国和民主法治进程的不断推进，地方各级人大及其常委会在我国民主法制建设中的作用越来越大。人大监督工作取得了长足的进步和有目共睹的成绩，监督手段正在强化，力度正在加大，程序正在完善，质量正在提高，领域在不断拓宽，受到了社会各界和广大人民群众的赞扬和拥护。　

　　江泽民同志指出“在我们国家生活的各种监督中，人大作为国家权力机关的监督是最高层次的监督。监督“一府两院”的工作是人大及其常委会的一项重要职责，这种监督既是一种制约，又是支持和促进。”党的十六大后，胡锦涛同志提出“把党内监督与人大监督、政府专门机关监督、政协民主监督、民主党派监督、司法监督、群众监督、舆论监督等很好地结合起来，形成监督合力，提高监督效果。”毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛等为代表的共产党人在中国革命和建设的伟大实践中，创造性构建和完善了人大监督理论，并付诸于具有中国特色的民主政治建设，对完善我国的权力监督制约体制提供了坚实的理论支撑和有力的实践指导。党的十一届三中全会以来，随着依法治国和民主法治进程的不断推进，地方各级人大及其常委会在我国民主法制建设中的作用越来越大。人大监督工作取得了长足的进步和有目共睹的成绩，监督手段正在强化，力度正在加大，程序正在完善，质量正在提高，领域在不断拓宽，受到了社会各界和广大人民群众的赞扬和拥护。人大监督工作是人民代表大会制度的重要组成部分，它是具备国家权力的监督，这种监督具有根本性，具有国家强制效力，所以它的作用与意义也特别重大。第一、加强人大监督，有利于国家权力主体和国家权力行使者的协调统一。在我国一切权力属于人民，人民是国家权力的主体，由他们选举产生的人大代表来行使管理国家的权力，但权力的实际所有者（主体）和权力的实际执行者是相互分离的。权力独立行使后所具有的自主性决定了权力具有强烈的扩张性，英国思想家霍布斯说过：“永无休止地追求权力是世界人类普遍的倾向，权力复权力，不至死亡，永不止息。”为防止权力的“异化”，就必须保证人大的工作监督权，来有效地防止官僚主义与滥用权力，同时保证各级国家机关协调高效运转，少走弯路。第二、加强人大监督，有利于保证宪法、法律和法规的贯彻执行。人大及其常委会监督工作的最高性和权威性，有利于保证我国议行合一政权制度的真正贯彻实施，保证宪法、法律和法规的顺利实施，促使“一府两院”严格依法办事，提高办事效率，增强他们的公仆意识、服务意识以及科学执政意识。贯彻实施宪法法律以及科学发展观的目的都是为了人民群众的根本利益，只有执政为民，一切为了人民，才能避免“人亡政息”，才能跳出“历史周期律”的怪圈。第三，加强人大监督，有利于保障人民民主权利，增强人民当家作主的意识，进一步激发人民参加国家事物管理、调动人民群众建设中国特色社会主义的积极性、创造性。第四，加强人大监督，有利于彰显人民当家作主地位，使人民真正成为国家的主人。人大监督是最高层次和国家权力监督，是一种单向监督，监督者和被监督者的地位不能互换。这种监督，既是一种制约，又是一种鞭策。各级人民政府、人民法院、人民检察院，都要接受同级国家权力机关的监督，使其按照人民的意志开展工作，防止国家权力被权力承担者滥用、误用和以权谋私。第五、加强人大监督，有利于促进社会和谐稳定。民主法治是社会主义和谐社会的首要特征，也是落实科学发展观的重要内容。建设社会主义民主政治，最重要的是要坚持和完善人民代表大会制度，尊重和支持人大及其常委会依法行使职权——议决权和监督权，保证人大制定的集中反映人民意志和利益的法律、法规和决议决定得以贯彻执行。人大监督工作为构建和谐社会，维护社会稳定提供了牢固的制度保证。

　　二、地方人大监督工作的实践现状
　　监督权是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职权，特别是《监督法》的颁布实施，为地方人大常委会依法开展监督工作提供了新的强大动力。近年来，地方人大及其常委会逐步加大了监督工作的力度，紧紧围绕经济社会发展大局，在法律监督与工作监督方面进行了积极探索和大胆实践，已经取得了明显成效。但是，与人民群众的要求相比，还存在一些差距。在工作实践中的一些问题，需要我们进一步积极探索。
　　（一）人大监督的思想观念有待进一步强化。我国的宪法确立了人民代表大会制度是我国的根本政治制度，《监督法》明确了人大监督工作的方式、方法以及监督重点。近年来，人们对人大监督的认识也在不断提高，但是真正从国家政治制度的角度和社会主义民主法治建设的高度认识人大监督权和监督工作，无论是监督者还是被监督者，都还不同程度存在着监督思想认识有待深化的问题。有的被监督者法治观念淡漠，缺乏自觉接受监督的思想，认为党管干部、党的绝对领导，而人大监督不过是政治体制的需要，不过是种形式，在实际工作中没有多大意义。有的认为人大加强监督是挑刺，对人大监督工作存在一些抵触情绪，表现在行为上有时规避人大监督，对人大提出的意见、建议听之任之。作为监督主体的人大及其常委会在有些方面主动监督的意识也不强，在实施具体监督时思想不够解放，放不开手脚，有顾虑情绪；有的存在“党委不点头，不能监督；政府不高兴，不敢监督；遇到疑难问题，不会监督”的苦恼，担心认真监督搞僵了关系，得罪人，只好做“老好人”；有的怕越权、怕麻烦，往往从支持配合方面考虑较多，从监督制约方面考虑较少，使监督工作处于比较被动的局面。
　　（二）人大监督职权的行使上，有待进一步全覆盖。多年来，地方各级人大常委会一般把审议报告、执法检查、组织视察、专题调研作为主要的经常性的监督形式，对《监督法》已经明确规定的询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定这些刚性监督手段极少使用。个别地方启动了撤职罢免等监督程序，也往往是同级党委或上级有关部门要求人大常委会启动的，甚至像询问这样相对较温和的手段，也运用得不经常。有些地方人大常委会每年审议了不少报告，开展了一些检查，但由于没有结合运用上述刚性监督形式，也不能较好地解决已经发现明显不当甚至违法、失职等问题，审议、检查还处在一般化的水平上，最终结果是致使人大监督权存在程度不同的虚化。同时由于相关法律法规对重大事项的界定过于原则，导致某些常识性的重大事项成为游离于人大监督之外的“盲区”。
　　（三）人大监督效果有待进一步加强。每年地方各级人大都要依法开展大量的监督活动，但真正解决的实际问题与人民群众的期望还有不少的距离。如每次召开人代会、常委会会议前，各级人大都要深入基层调查研究，形成调研报告在会上审议，但对调查研究或审议中发现的问题，各地人大在实施监督时，往往是先形成书面材料，然后交给政府办理，而审议意见和决议决定是否落实、有关部门是否在整改、问题是否得到切实解决，很少深入进行追踪检查督促，从而难以对监督对象产生约束力。在执法检查中扶正多，纠偏少，不同程度地存在着“查了就了”的现象，对检查发现的法律法规自身以及执法中存在的问题也没有及时采取相关措施，对执法部门落实整改情况也很少进行有效地深入跟踪调查和督办催办。听取和审议专项工作报告，没有把对工作的审议与对人的监督有效地结合起来。对“两院”监督还缺乏有效的着力点。总之，监督工作始终还是事后监督多，事中监督少；非强制性监督多，强制性监督少；被动监督多，主动监督少；形式上的东西多，有实质内容的东西少。
　　（四）人大监督的主体履职能力有待进一步提升。随着依法治国、建设社会主义法治国家的进程加快，人大的监督任务越来越繁重。但实践中，部分人大常委会组成人员由于贯性思维的影响，工作方式转变不到位，还不甚适应人大监督的工作实际。少数常委会组成人员和人大代表素质不高，缺乏法律知识和有关专业知识，开展调查研究不够，对实际情况了解不深，对监督对象的工作不熟悉，无法对被监督部门提出有针对性的、有价值的意见和建议，使监督工作比较浮浅，甚至成为空谈。有一部分人大代表履行职务仍然停留在当“开会代表”、“挂名代表”的水平上，影响了监督工作的效能。
　　（五）人大监督的相关法律法规的配套措施有待进一步完善。譬如：“一府两院”落实人民代表大会制度的具体制度体系运行还不够完善，对人大及其常委会形成的有关决议决定、审议意见和建议等的贯彻落实，缺乏必要的工作程序规范，尤其是相关责任的规定。法律规定由人民代表大会审查批准的国民经济和社会发展计划、财政预算等事项，执行中的变动、调整还缺乏必要的程序规定。对依法由人大选举和由人大常委会任免的国家机关工作人员，如何正确落实党管干部的原则和人大依法选举、人大常委会依法任免的制度安排，程序设置上仍有不够到位的情况。人大及其常委会开展法律监督和工作监督及对选举或任免的国家机关工作人员监督，监督结果的运用还缺乏操作性较强的程序设置。重大事项的规定还停留在原则阶段，缺乏具体标准等等。

　　三、对完善人大监督工作的思考
　　社会实践在不断发展，创新永无止境。人大监督工作，也需要我们在实践中不断完善，不断迈上新台阶。
　　（一）强化监督意识，提升监督理念。监督“一府两院”是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。强化监督意识，提升监督理念，依法行使好监督权，首先是党委要增强宪法意识，积极支持人大依法行使监督权，充分发挥人大职能作用。其次是“一府两院”要不断增强人大意识，充分认识人大监督的重要性和必要性，坚持用法律约束和规范行政和司法行为，认真贯彻执行人大及其常委会作出的决议决定，维护人大权威。三是人大自身要增强监督意识。地方各级人大及其常委会要牢固树立“人民至上，法律至上”的理念，认真履职，不折不扣地行使监督权。
　　（二）创新监督方式，注重监督效果。监督工作要取得实效，必须不断探索创新运用法律赋予的各种监督方式，以适应监督工作的新形势。要丰富和改进监督手段和措施，坚持把弹性监督手段和诸如撤销、询问质询、撤职和特定问题调查等刚性监督手段有机结合起来，把行使监督权、决定权、任免权和充分发挥代表的主体作用有机结合起来，把人大监督和党的监督、“一府两院”内部监督、舆论监督以及群众监督等其他监督形式结合起来，形成监督的强大合力。创新了解征求民意的方式，畅通民意诉求渠道，全方位地了解民意。加强信访工作，受理人民的申诉，督促纠正违法案件，切实维护法律的权威和人民群众的合法权益。
　　（三）完善监督机制，规范监督程序。一是结合工作实际对重大事项的内涵进一步明确界定，完善人大及其常委会对重大事项的决定程序。二是健全完善监督公开机制。善于公开向社会征求人大监督的内容，监督结果要及时向社会公开。三是强化监督跟踪反馈机制。对要求政府和有关部门整改的事项要跟踪检查，检查整改措施是否符合审议意见或执法检查意见的要求，一追到底，直至整改到位为止。四是严格完善监督处置程序，积极探索推动配套出台相关措施。询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等刚性监督手段为前四种经常性监督手段提供保障，体现了人大监督的国家强制力。但这后三种监督形式还存在内容规定过于原则、缺乏可操作性等问题，如没有明确质询案提交及答复的期限，对特定问题调查的规定上，取证的保障力度不够，没有明确相关责任。撤职手段的运用还缺乏具体操作程序。对此，可以按照先易后难的原则，积极稳妥地探索这些监督手段的处理程序。
　　（四）加强自身建设，提高监督水平。增强常委会组成人员和人大代表的整体素质，是履行好人大监督职责，做好人大监督工作的重要基础和前提。一是要进一步优化常委会组成人员的结构，形成老中青相结合和具备各学科知识的人员结构的团队。二是加强学习，提高自身素质。随着民主法治建设的推进，人大工作的广度和深度在不断拓展，这就要求我们不断加强学习型组织建设，人大常委会组成人员及人大代表要树立终身学习的理念，成为学习的典范，向实践学习，向人民群众学习，特别是要坚持不懈地学习领会《监督法》的精神实质。三是要加强制度建设。坚持以制度管人、管事、管权，用制度规范人大监督工作，使地方人大监督工作步入法律化、规范化、制度化的轨道。