湖南日报：2900万元买下50年经营权，洪江古商城期待新生

　　湖南新闻网消息 一边是国家住房和城乡建设部不赞成转让风景名胜区经营权，一边是景区经营性质日趋多样化。多年来，景区所有权与经营权分离备受关注。

　　据华声在线-湖南日报报道，早在1994年，我省首开国内景区经营权转让先河。10多年来，所有权、经营权、管理权分而治之的景区已不鲜见，这些景区资源保护与运营状况到底如何？

　　【以“转”寻“机”】

　　2900万元买下50年经营权，洪江古商城期待新生

　　悠悠沅水畔，晨钟暮鼓里静默着一座秀丽古城——洪江古商城。她起源于春秋，成型于宋元，鼎盛于明清，头顶“中国第一古商城”、中国海上“丝绸之路”重要节点、“明清古建筑的典藏样本”等璀璨光环。

　　步入现代社会，尽管她逐渐淡出了人们视野，却无时不在期待着有人将她唤醒，涅槃新生。

　　这一天终于来了！

　　2011年5月19日，由怀化市洪江区管理委员会，湖南日报报业集团有限公司，凤凰古城旅游有限责任公司，大汉城镇建设有限公司，老百姓大药房连锁有限公司董事长谢子龙，5方共同出资、联合组建的洪江古商城文化旅游产业发展股份有限公司入主洪江古商城。该公司以2900万元，获得古商城50年的资源保护使用权及核心景区以外有关旅游地产资源的开发权，开发、经营洪江古商城的文化旅游产业。

　　洪江古商城作为第六批全国重点文物保护单位，其文化旅游价值不可估量。然而，古商城的基础设施还比较落后，品牌亟待提升，文化内涵有待挖掘。而仅凭古商城当地政府力量，显然力不从心。

　　洪江古商城开发，呼唤体制与机制创新。

　　“我们属于受托经营。”9月底，洪江古商城文化旅游产业投资股份有限公司董事、总经理文奇向记者介绍，在共同经营的5方中，由洪江区管委会设立的洪江城市建设投资有限公司占10%的股本，走的是一条政府主导、社会力量共同参与文物保护、旅游文化资源开发的新路子。5方集旅游开发、行政资源、文物保护、媒体传播于一体，被外界誉为“黄金组合”。文奇自信地表示，这样的组合必将带来“聚变效应”。国家文物局副局长董保华认为，这是一次有益尝试，是有效解决文物保护与发展问题的根本出路。

　　洪江古商城的保护与开发，已作出初步规划。对至今仍保存完好的380多栋明、清、民国时期的会馆、钱庄、商行、客栈、镖局等古建筑，将重点修缮、保护。

　　省内多处景区放开经营权，寻求发展机遇

　　洪江古商城，只是我省景区所有权与经营权分离的一个例子。

　　早在1994年，张家界市武陵源区就以租赁经营方式，将宝峰湖转让给马来西亚保利(湖南)实业贸易有限公司经营60年，从而首开国内旅游景区经营权转让先河。

　　随后，上世纪90年代末期和本世纪初，张家界的黄龙洞、湘西的凤凰古城等景区，相继以委托经营方式，实现了所有权与经营权分离。猛洞河、德夯、坐龙峡3个景区的经营权，曾先后由景区所在地政府转让给外地公司开发经营。因种种原因，湘西土家族苗族自治州政府最近收回了这3个景区的经营权。

　　几年前，邵阳新宁崀山、常德石门夹山等景区，也尝试过转让经营权。但几年运作后当地政府又收回了经营权。去年，沅陵县也对外表示，有意转让二酉山等景区经营权，以加快推进当地旅游产业化。

　　今年5月，靖港镇政府将靖港古镇风景区的经营权正式交给长沙建华旅游投资有限公司。

　　推动靖港古镇深层次保护与开发，是当地镇政府转让经营权的初衷。而长沙建华旅游投资公司要面对的现实是，在协议签订时，古镇每周的游客仅有1.5万人次左右；而2009年对外开门迎客第一周，游客为17万人次。

　　前不久，时任建华公司副总经理何晓阳在接受记者采访时称，接手靖港古镇，看中的是其周边的发展空间。记者了解到，在该公司初步投资意向中，围绕古镇周边的近1500亩土地上，将开发15个项目，主要集中在宾馆、娱乐休闲、餐饮、购物、旅游地产等方面。何晓阳分析，靖港仅有几条古街，缺少观光之外的娱乐休闲场所，难以留住游客。建华公司入驻前3年基本不求回报，只管投入，待这些项目落地后，应该能有效改善靖港的旅游面貌。

　【因“转”而“活”】

　　黄龙洞打了“擦边球”，国有资产并未“贱卖”

　　景区所有权与经营权分离，我省不乏因“转”而“活”的项目。黄龙洞就是其中之一。

　　但当初黄龙洞景区经营权转让，可不像如今洪江古商城来得顺利。

　　“当时的宝峰湖、黄龙洞几乎年年亏损，每到年底，区政府都要贷款给员工发工资。”张家界市旅游局局长丁云勇回忆。

　　在委托经营之前，黄龙洞景区由武陵源区政府经营和管理。“当时就是政府的一个巨大包袱，艰难度日。”丁云勇说，决策机制繁杂、资金投入不足、安置性人员太多等，显示出景区国有化经营机制已不适应现代市场经济发展的需求。

　　“那时候黄龙洞景区想增加一条游船，必盖17个公章。”黄龙洞投资股份有限公司常务副总经理戴成桂笑言。

　　然而，根据相关规定，“各地区、各部门不得以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及其景区土地。”黄龙洞景区经营权转让，只得打了一个“擦边球”。1997年，经与武陵源区政府数轮谈判，黄龙洞投资股份有限公司出资6000万元，以“委托经营”方式，获得黄龙洞景区45年的经营权。1998年1月，黄龙洞景区正式实施委托经营。

　　消息一传出，立即引来一片反对之声。丁云勇说，当时压力很大，几乎天天接到电话，都是来自上级部门的批评，但最终还是坚持了下来。

　　在黄龙洞景区实行委托经营后的几年里，不少来自山东、北京等地的考察队伍涌向张家界。时任建设部副部长的赵宝江在实地考察后，也对其景区资源的保护与经营予以肯定。

　　经营权不管是租赁、委托经营还是转让，主要质疑是：由民营企业经营几十年，岂不是“贱卖”国有资产，旅游资源能得到保护吗？

　　“没有贱卖！”丁云勇说。首先，发生变化的只是经营主体，政府仍然牢牢掌握着景区资源的所有权与管理权；其次，不管国有经营还是民企经营，同样都是纳税，经营得越好，税收才会水涨船高；三是原本“拮据”的政府一次性获取巨额回报，才能加强旅游基础设施建设，促进旅游产业发展。

　　戴成桂介绍，2010年，黄龙洞景区的门票收入达8300多万元，今年有望突破1亿元。这样红火的景象，足以说明黄龙洞创新经营机制的尝试是成功的。

　　门票收入从百余万跃升至1.5亿，凤凰尝到甜头

　　就在黄龙洞景区成功实现委托经营1年多后，离张家界并不远的凤凰古城，也尝试分离景区经营权。

　　上世纪八十年代和九十年代初期，因拥有凤凰烟厂这个纳税大户，凤凰是我省仅有的几个财政过亿元县之一。但至上世纪九十年代中期，随着烟厂关门，县财政收入急剧下滑。全县产业如何转型？

　　随着黄龙洞委托经营模式逐渐被认可，凤凰决策者意识到，凤凰与200公里之外的张家界可连点成线，依托其强大的游客辐射能力，凤凰沉睡多年的旅游资源可以被“唤醒”。

　　谁是凤凰古城最佳经营者？

　　2000年，凤凰县政府在与多家企业谈判后，终于与黄龙洞“当家人”叶文智牵手，黄龙洞股份有限公司获得南长城、沈从文故居、熊希龄故居、沱江、古城墙、城楼、奇梁洞等8个景点50年的经营权。

　　黄龙洞投资股份有限公司常务副总经理戴成桂，正是当年接手委托经营凤凰古城的负责人之一。他介绍，在进驻凤凰前，当地政府已开发凤凰古城两三年，由县旅游局进行日常经营，基本属于接待型旅游。门票收入很少。1999年的门票收入为128万元，至2002年1月黄龙洞公司正式接管后，当年的门票收入一跃至1560万元。2010年，凤凰接待国内外游客520.06万人次，门票收入1.51亿元，而所有的旅游收入已达30.02亿元。

　　在不到10年时间，凤凰古城仅门票收入就增长了100多倍，旅游产业实现了质的飞跃。凤凰古城从经营权转让中尝到了甜头！

　　【绝非一“转”了之】

　　权责利明晰，抓住该抓的，放开可放的

　　如何成功实施景区所有权与经营权分离，张家界无疑最有发言权。

　　丁云勇认为，一定要在合同中明晰双方的权责利，通过明确的条款，规避各种潜在的风险。如景点内所有开发项目必须由当地政府审批；经营企业若将经营权转让给第三方，转让增值部分的归属将由政府决定等，这样，可有效地避免经营企业过度开发和乱开发资源，也可避免景区在不断转让中造成损耗。

　　丁云勇认为，政府还要详细了解受委托经营企业的专业资格、资金能力、信用等级、经营绩效、文化背景等。

　　如宝峰湖最初租赁给马来西亚的一家公司，后来又转让给张家界股份有限公司。2001年9月，张家界旅游开发股份有限公司续约取得经营权，组建了张家界宝峰湖旅游实业发展有限公司。虽然张家界旅游开发股份有限公司是国有控股企业，但是一家纯粹市场化运作的企业。这次转让一样是依合同办事，转让产生的市场溢价部分，归政府所有。

　　放开景区经营权，张家界当地政府的原则是：抓住该抓的，放开可放的。

　　对于264平方公里的核心景区，当地政府有着清醒而一致的认识：这决不能动！丁云勇透露，在上世纪九十年代初，有企业出资50亿元，也没能买下主景区的经营权。此外，一些涉及环保方面的项目都是政府在经营，因公益成分较多。

　　而一些二级景区之所以能转让经营权，因其资源规模较小，政府容易监管，协调任务不大。

　　另外，景区内的一些经营类项目，张家界也积极引进多种投资方式和经营主体，如引进天津宁发集团开发天门山景区，建成了世界最长的高山客运索道；引进香港投资商建设天子山客运索道，年创造税收2000多万元；在武陵源风景区里，还有中外合资兴建的百龙电梯……这些外来投资商，带来了资金、人才及先进的经营理念，也推动了旅游产业跨越式发展。

　　丁云勇认为，只要资源的所有权控制在政府手中，商业化项目可以放手让市场来做。这样有利于政府融资，减少竞争性项目的经营风险。

　　经营权出让是把“双刃剑”，监管力度不能削弱

　　“景区经营权绝不能一卖了之。”凤凰古城旅游有限责任公司董事长叶文智认为，凤凰古城经营成功的原因之一，就是当地政府在转让经营权的同时，并没有放松监管。

　　采访中，景区受委托经营的企业认为，景区的生态资源、文化资源就是企业的生存之本，企业不可能竭泽而渔。企业进行市场开发积极性比较高；在景区资源的保护上，力度也不会逊于政府部门。

　　然而，国内也有一些景区，经营权转让后资源遭到破坏。

　　丁云勇认为，政府必须严格行使管理权，严格审查景区内所有开发项目，不能由企业单方面决定开发和动工兴建某个项目。几年前，黄龙洞公司拟对洞内一条游人步行道作出改动，但马上有人提出异议。后经过严格审查，发现并不会危及洞内的自然资源，只是对景区进行配套完善，最终才得以批准。

让专业人做专业事

　　徐飞雄

　　风景名胜区是极其珍贵的、不可再生的自然和文化资源，由国家所有、政府行使管理权，是出于对资源的保护。但任何产业发展应遵循经济规律，旅游产业的资源优势要转化为经济优势，景区开发必须借助外力，走市场化经营之路，成功实现资源与资本、资源与市场的对接。景区的所有权、管理权与经营权相分离，应是大势所趋。

　　旅游资源的成功开发，离不开市场、品牌、制度、人才等要素，而政府往往缺乏专业运作的平台。要让景区资源价值最大化，更好地实现高效率运作，最好的办法就是市场的事交给市场去办，让专业的人做专业的事。企业有专业运作团队，有先进管理理念，有市场运作经验，有巨大的资金实力，企业应该当运动员，而政府应该把自己置于裁判员的位置。

　　其实，围绕旅游资源市场化经营，其争论核心，就是经营权一旦放开，是否会对资源和环境造成破坏。如果仅出于这方面考虑而抱着资源不放，无疑类似因噎废食。首先，如果旅游资源市场化经营带来的边际社会效益大于边际社会成本，那么放开景区经营权是更有效率的，更有利于社会发展；其次，景区放开的只是经营权，所有权和管理权仍由政府掌控，只要强化监督管理，防止市场垄断和过度竞争，防止资源和环境遭到破坏，就能规避市场失灵。再次，要消除政府既是经营者又是管理者所造成的弊端，政府就必须转变职能，重构角色。

　　景区所有权、管理权与经营权是否分离，以何种方式分离，并非一个模式，应针对不同景区，区别对待，既可转让、租赁、委托经营，也可政府参股、管理部门成立经营公司经营等。

　　不管是当地政府、管理部门，还是企业，在景区所有权与经营权分离上，都应该慎之又慎。目前，我国旅游景区(点)经营权转让，缺乏合理的制度安排。作为当地政府和管理部门，需谨慎选择、严格审核转让企业的资格；科学评估资源价值；制订相关规章制度，规范景区经营主体的经营行为，保障景区在更高层次上实现保护与开发的统一，这样，才能“转”得放心有效。作为企业，也要摸清资源家底，全面评估景区长远发展的潜质。一时冲动涉入旅游景区经营，巨额投资打了水漂，这样的惨痛教训并不鲜见。企业务必看到高收益背后的高风险。

　　(作者为省人民政府参事、湖南师范大学旅游研究所所长)